O Decreto-Lei nº 288/67 e a evolução em fases da Zona Franca de Manaus

Ainda que não causa primeira da criação de um enclave econômico desenvolvimentista (afinal a Zona Franca de Manaus foi criada pela Lei nº 3.173/57 como Porto Livre), o Decreto-Lei nº 288/67, que inaugurou o regime Zona Franca, serviu, por repetidas vezes, como referencial para a modernização da legislação tributária do Brasil no que se refere ao amadurecimento do modelo Zona Franca e de outros modelos nela inspirados.

O Decreto nasceu da necessidade de se ampliar e reformular o até então Porto Livre, criando incentivos fiscais para estabelecer um polo industrial, comercial e agropecuário na região amazônica. Com ele, foi dada a largada para a corrida desenvolvimentista da região, dividida comumente em cinco fases cujas diretrizes para o modelo ajudam a compreender sua evolução.

Na primeira fase, entre 1967 a 1975, a diretriz era a substituição de importações de bens finais e a formação de um mercado nacional. Já na segunda fase, entre 1975 e 1990, a ordem era o fomento à indústria nacional de insumos (como o contingenciamento anual das importações globais, a criação de índices mínimos de nacionalização para produtos industrializados na ZFM e comercializados dentro do território nacional e a extensão dos incentivos fiscais para a Amazônia Ocidental).

Já na terceira fase, com a Nova Política Industrial e de Comércio Exterior, entre 1991 e 1996, a abertura da economia brasileira e a implantação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBPQ), aliados à promulgação da Lei nº 8.387/91, o modelo ZFM passou por diversos ajustes, como a vedação do contingenciamento anual de importações, a redução do Imposto de Importação, a criação dos Processos Produtivos Básicos (PPB), a perda da exclusividade das importações para o comércio, etc.

A quarta fase, entre 1996 a 2002, foi marcada pela adaptação da política industrial do país à economia globalizada – daí a introdução da política internacional de exportação, o aumento da busca por competitividade tecnológica das indústrias de Manaus e o incentivo à criação de um polo de inovação bioindustrial na região. Esse mesmo perfil foi refinado nos últimos anos, e as atividades pretendidas para a ZFM passaram, com cada vez mais solidez, para a busca por maior eficiência na produção e capacidade de inovação das empresas, principalmente a expansão das exportações.

A influência do DL nº 288/67 nessa evolução é inegável. Ao lançar as bases para uma plataforma de produção industrial com uma série de incentivos que buscavam a desoneração das atividades produtivas – ainda que pautada em um modelo fordista quando originalmente idealizada -, o Decreto não apenas inaugurou uma nova fase para a legislação tributária brasileira como, também, foi diretamente responsável por influenciar a criação de fluxos econômicos inteiros a partir de e para a ZFM.

Foi pela previsão de que a remessa à ZFM se equipara à uma exportação ao exterior (art. 4º do DL) que outras legislações seguiram os passos e permitiram, por exemplo, a redução a zero das alíquotas de PIS/PASEP e COFINS nas vendas de mercadorias destinadas à ZFM para industrialização ou comercialização interna (art. 2º da Lei nº 10.996/04). Também é por conta das regras da ZFM que o atual momento do projeto se pauta fortemente no P&D (Pesquisa e Desenvolvimento), haja vista que o desenvolvimento científico e tecnológico e a capacitação de recursos humanos são duas marcas registradas dos próprios PPBs e de programas nacionalmente aplicados e que muito complementam diversas das linhas de produção incentivadas da região, como, por exemplo, a Lei da Informática. Além disso, a própria ZFM e sua regulamentação foram base para outras tentativas similares pelo país, como as Áreas de Livre Comércio (ALC). Além disso, a existência do modelo não mais passou despercebida por outros regimes especiais (como o REINTEGRA).

O que para uns foi alvo constante de questionamentos perante o Judiciário e levantes em desafio, para outros foi o marco inicial de um novo tempo de desenvolvimento para a região. Apesar de todos os desafios que o modelo enfrenta atualmente, é fato que a legislação que o ampara foi responsável por um novo capítulo nos históricos dos modelos de desenvolvimento do País, e até hoje em muito influencia e serve para debates pelo Brasil.

Victor Bastos da Costa[1]